法制晚報(bào)·看法新聞（曹曉凡）1978年，中共中央在批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院關(guān)于《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》的報(bào)告中首次提出了進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的意向。自1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第一次在法律上確定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等法律制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)近四十年的發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律制度日趨豐富和完善，并在強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，防治環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了十分重要的作用。

2003年施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，對(duì)于貫徹“預(yù)防為主”的原則，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和企業(yè)的優(yōu)化選址；加強(qiáng)環(huán)境管理，預(yù)防開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞；提高公眾的環(huán)境意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性；實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展等，都具有重要的意義。2016年，為適應(yīng)深化改革的需要，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法〉等六部法律的決定》對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出修改。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“放管服”要求的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。在深化改革的同時(shí)也出現(xiàn)，一些地方觀念轉(zhuǎn)變不到位，仍然存在“重審批、輕監(jiān)管”“重事前、輕事中事后”現(xiàn)象。環(huán)境保護(hù)部以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“十三五”綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為總體目標(biāo)，于2016年7月15日印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2016〕95號(hào)），并陸續(xù)發(fā)布配套改革文件，各地環(huán)保部門落實(shí)各項(xiàng)改革措施，各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展。

特別是近年來(lái)，結(jié)合去產(chǎn)能政策和強(qiáng)化督查行動(dòng)，清理處罰了一大批未批先建項(xiàng)目。但是，已建成并已投產(chǎn)或使用且未有環(huán)保審批手續(xù)(未批先投)的違法建設(shè)項(xiàng)目仍大量存在。如果該建設(shè)項(xiàng)目屬于兩年前就已經(jīng)建設(shè)完成的，環(huán)保部門應(yīng)不應(yīng)再立案查處其違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的行為？

對(duì)這個(gè)問題，在理論界和實(shí)務(wù)界，均存在爭(zhēng)議。導(dǎo)致各地在建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為的法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)等方面的執(zhí)法不完全統(tǒng)一。

為加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作，環(huán)境保護(hù)部就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函【2018】31號(hào)），關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限，該意見指出：“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。

因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。環(huán)境保護(hù)部隨后發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2018]18號(hào)），要求各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要按照“屬地管理”原則，對(duì)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰。

《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！狈芍砸?guī)定時(shí)效，并不意味著縱容了環(huán)境違法行為。

這樣的規(guī)定具有以下積極的現(xiàn)實(shí)意義：第一，對(duì)于未過(guò)追溯時(shí)效期限的“未批先建”行為必須依法追究其法律責(zé)任，給予行政處罰，體現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法的嚴(yán)肅性。第二，對(duì)于違法行為已經(jīng)過(guò)了追溯時(shí)效期限的，不應(yīng)再追究其行政責(zé)任，不再給予行政處罰，明確法律界限。第三，有利于行政機(jī)關(guān)集中精力辦理現(xiàn)行的和在追溯時(shí)效期限內(nèi)的“未批先建”案件，如果沒有時(shí)效的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必將為陳年舊案所累，影響現(xiàn)行的和在追溯時(shí)效期限內(nèi)的“未批先建”案件的辦理。第四，有利于社會(huì)的穩(wěn)定，經(jīng)過(guò)清理違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)后，仍沒有辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，往往都有很多歷史原因，建成超過(guò)兩年甚至十幾年的項(xiàng)目仍然追究其法律責(zé)任，容易引起社會(huì)的不穩(wěn)定。第五，行政處罰的目的不是為懲罰而懲罰，是為了防止違法后果的進(jìn)一步蔓延，教育違法行為人改正違法行為，遵守國(guó)家法律。

當(dāng)然，對(duì)于違法行為連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)的理解，尤其是對(duì)繼續(xù)狀態(tài)的理解，學(xué)界也存有不同觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行為人的行為一旦實(shí)施完畢，不管該行為是否導(dǎo)致違法狀態(tài)存在，僅從行為本身出發(fā)，已完成，便不屬于繼續(xù)狀態(tài)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行為人的行為雖已實(shí)施完畢，但該行為導(dǎo)致的違法事實(shí)始終存在，應(yīng)屬于繼續(xù)狀態(tài)。

因此，是否正確理解違法行為繼續(xù)狀態(tài)，對(duì)于行為人兩年前已實(shí)施完畢的一次性違法行為，是否追究其法律責(zé)任具有重要意義。《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》采納了第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為該類建設(shè)項(xiàng)目的違法行為隨著建設(shè)的完成就已經(jīng)結(jié)束，沒有連續(xù)或者繼續(xù)的狀態(tài)。

2月27上午，環(huán)境保護(hù)部舉行2月例行新聞發(fā)布會(huì)。面對(duì)公眾疑問，環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司司長(zhǎng)、新聞發(fā)言人作出回應(yīng)稱，對(duì)未批先建項(xiàng)目持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，即使未批先建違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，對(duì)其關(guān)聯(lián)的無(wú)證排放、超標(biāo)排放、未履行“三同時(shí)”制度等環(huán)境違法行為嚴(yán)懲不貸，決不縱容。